БЛОК №3.Безопасность и антитеррористическая защищенность

Мы с вами детально разобрали саму природу терроризма, его корни и конкретные проявления. Теперь настало время задать главный вопрос: а как государство на это всё отвечает? Какие у него есть инструменты и, что самое важное, — каковы правила их применения?

Ответ кроется в правовой основе. Проще говоря, в системе законов. И центральное место в этой системе занимает Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ, который так и называется — «О противодействии терроризму».

Давайте разберем, что же это за закон и как он устроен. Представьте его как фундаментальную инструкцию и конструктор одновременно. Этот закон выполняет несколько ключевых задач:

• Во-первых, он устанавливает основные принципы всей нашей борьбы с терроризмом. То есть, базовые правила, по которым эта борьба ведется.
• Во-вторых, он закладывает правовые и организационные основы. Это значит, что он определяет, что можно и нужно делать с юридической точки зрения, а также как должна быть выстроена сама система противодействия.
• В-третьих, он регулирует вопросы профилактики, то есть предупреждения терактов, и минимизации их последствий, если предотвратить не удалось.
• И что очень важно — в нем прописаны правовые основы применения Вооруженных Сил Российской Федерациив борьбе с терроризмом. Это ответ на вопрос, когда и как может быть задействована армия внутри страны или за ее пределами для решения таких задач.

Но один закон, даже самый главный, не висит в воздухе. Он — часть большой правовой системы. Так из чего же складывается вся правовая основа противодействия терроризму в России?

Она многослойна, как пирог, и каждый слой важен:

1. Конституция Российской Федерации— это наш основной закон, высшая юридическая сила. Все остальное должно ей соответствовать.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, которые Россия подписала. Мы действуем в рамках мирового правового поля.
3. Собственно, сам Федеральный закон «О противодействии терроризму»№ 35-ФЗ — стержень всей системы.
4. Другие федеральные законы. Например, Уголовный кодекс, который определяет составы преступлений и наказания за них.
5. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации(указы) и Правительства Российской Федерации (постановления). Они развивают и детализируют положения закона.
6. И, наконец, акты федеральных органов государственной власти— министерств и ведомств (например, МВД, ФСБ, Росгвардии), которые содержат уже конкретные инструкции для работы на местах.

Почему такая сложная система необходима?

Потому что, как мы с вами уже знаем, в современных условиях терроризм — это угроза национальной безопасности. По своим масштабам и возможным последствиям он опасен абсолютно для всех: и для государства в целом, и для каждого гражданина в отдельности.
Бороться с такой угрозой разрозненными, несогласованными действиями невозможно. Нужна единая, целостная, комплексная и стратегически выверенная государственная концепция. Концепция, которая, с одной стороны, будет учитывать международные правовые стандарты, а с другой — реалии и особенности государственного устройства именно нашей страны.

В последние годы в России как раз и был принят целый ряд таких правовых актов, которые выстраивают эту систему. И главным, основополагающим нормативным актом является тот самый Федеральный закон «О противодействии терроризму».

Давайте заглянем внутрь этого закона и посмотрим на его ключевые статьи.

Статья 1 как раз и подтверждает ту многослойную правовую основу, о которой мы только что говорили. Она перечисляет: Конституция, международное право, другие федеральные законы, акты Президента и Правительства. Это отправная точка.

А теперь перейдем к сути — Статья 2. В ней сформулированы основные принципы противодействия терроризму.
Это не просто красивые слова. Это руководящие идеи, которые обязательны для всех, кто занимается этой работой. Их можно условно разделить на две группы.

• Первая группа — это общие принципы российского права.Они применимы ко многим сферам, но здесь они получают особое звучание:
  • Обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина.Даже борясь с террором, мы не должны превращаться в то, с чем боремся. Права граждан — высшая ценность.
  • Законность.Все действия должны строго соответствовать закону.
  • Неотвратимость наказания.Каждый, кто совершил террористическую деятельность, должен быть наказан.
  • Приоритет защиты прав лиц, подвергающихся опасности.В момент угрозы их безопасность — главный приоритет.
  • Системность и комплексное использование мер.Нельзя бороться только силой или только пропагандой. Нужно задействовать всё: политические, информационные, социально-экономические, правовые и специальные меры.
• Вторая группа — это специальные принципы, отражающие именно специфику борьбы с терроризмом:
  • Сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными организациями и гражданами.Без поддержки общества победить терроризм невозможно.
  • Приоритет мер предупреждения.Это один из краеугольных камней! Лучше и дешевле предотвратить теракт, чем потом ликвидировать его страшные последствия.
  • Единоначалие в руководстве при проведении контртеррористических операций.Чтобы не было хаоса и многоначалия в критической ситуации, когда на кону жизни людей.
  • Сочетание гласных и негласных методов.Некоторые действия правоохранительных органов по понятным причинам не афишируются.
  • Конфиденциальность сведений о тактике, средствах и участниках операций.
  • Недопустимость политических уступок террористам.С ними нельзя договариваться о смене власти, идеологии и т.д. Это принципиальная позиция.
  • Минимизация и ликвидация последствий.
  • Соразмерность мер противодействия степени опасности.Ответ должен быть адекватен угрозе.

Статья 3 дает нам четкие и единые для всех основные понятия: что именно считать «терроризмом», «террористической деятельностью», «террористическим актом», «противодействием терроризму» и «контртеррористической операцией». Это крайне важно, чтобы все органы власти, все специалисты понимали эти термины одинаково и действовали согласованно.

Статья 4 посвящена международному сотрудничеству. Россия, в соответствии со своими международными договорами, сотрудничает в этой сфере с иностранными государствами, их спецслужбами и правоохранительными органами, с международными организациями. И руководствуясь интересами безопасности, наша страна преследует на своей территории лиц, подозреваемых в причастности к терроризму, в полном соответствии с российским законодательством.

Наконец, Статья 5 четко распределяет полномочия и компетенцию между разными уровнями власти. Кто за что отвечает?

• Президент Российской Федерации:
  1. Определяет основные направления государственной политикив этой области. Задает стратегический курс.
  2. Устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в его прямом подчинении (например, силовых ведомств).
  3. Принимает решение об использовании за пределами России формирований Вооруженных Сил и подразделений специального назначениядля борьбы с террористической деятельностью, направленной против нашей страны или наших граждан.
• Правительство Российской Федерации:
  1. Определяет компетенцию подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.
  2. Организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма, а также минимизацию его последствий. Это огромный пласт работы: от социальных программ до технического оснащения.
  3. Организует обеспечение деятельностивсех органов власти (и федеральных, и региональных, и местных) необходимыми для этой борьбы силами, средствами и ресурсами. То есть отвечает за финансирование и материально-техническое снабжение.
• Федеральные органы исполнительной власти(такие как ФСБ, МВД, Минобороны, Росгвардия), органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих установленных полномочий. Каждый на своем уровне и в своей зоне ответственности.

Для того чтобы вся эта сложная машина работала слаженно, по решению Президента могут создаваться специальные координационные органы, куда входят представители всех уровней власти. А для реализации их решений могут издаваться совместные нормативные акты.

Итак, мы подошли к ключевому вопросу: в каких именно случаях и каким образом государство может применять максимальную силу для пресечения терроризма?

Здесь закон дает четкие, исчерпывающие ответы. Учитывая накопленный, в том числе и трагический, опыт, в Статье 6 прямо прописаны четыре ситуации, когда для борьбы с терроризмом могут быть использованы Вооруженные Силы Российской Федерации:

1. Для пресечения полетов воздушных судов, используемых для теракта или захваченных террористами.Речь идет о ситуации, когда самолет превращается в оружие или в средство бегства террористов. Это крайняя мера.
2. Для пресечения терактов на море:во внутренних водах, в территориальном море, на морских платформах на нашем континентальном шельфе, а также для защиты российского судоходства от террористических атак.
3. Для участия в проведении контртеррористической операции (КТО) на территории России— в порядке, который детально предусмотрен этим же законом. Армия может привлекаться как сила поддержки, например, для блокирования района, разминирования, эвакуации.
4. Для пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.Это правовая основа для действий по защите наших граждан и интересов за рубежом от террористических угроз.

Теперь давайте подробно разберем, что же такое контртеррористическая операция (КТО) по закону. Это центральное понятие для кризисного реагирования.

Статья 11 закона определяет правовой режим контртеррористической операции. Что это значит? На период проведения КТО на определенной территории вводится особый правовой статус. В рамках этого статуса допускается применение специальных мер и временных ограничений. Закон дает их полный и закрытый перечень. То есть, ничего сверх этого списка делать нельзя. Это важнейшая гарантия законности.

Давайте пройдемся по этим мерам, чтобы понимать их смысл и необходимость:

1. Проверка документов, а при их отсутствии — доставление для установления личности.Цель: выявить террористов, которые могут пытаться скрыться или смешаться с толпой.
2. Удаление людей с территории и отбуксировка транспорта.Цель: очистить зону операции от посторонних, чтобы минимизировать жертвы и не мешать работе спецподразделений.
3. Усиление охраны общественного порядка и жизненно важных объектов.Цель: предотвратить диверсии на электростанциях, водоканалах, в больницах, защитить культурные ценности.
4. Контроль телефонных переговоров и информации в телекоммуникационных сетях, поиск в почтовых отправлениях.Это одна из самых серьезных мер. Важно подчеркнуть: цель этой меры строго ограничена — выявить информацию о готовящемся или совершенном теракте, о террористах, и предотвратить новые преступления. Это не тотальная слежка, а целевое, санкционированное и ограниченное по времени действие для решения конкретной оперативной задачи.
5. Использование транспортных средств, включая частные, в неотложных случаях.Например, чтобы срочно доставить раненого в больницу или преследовать убегающих террористов, когда каждая секунда на счету.
6. Приостановление работы опасных производств(химических, ядерных, биологических). Цель: не дать террористам воспользоваться этими объектами или чтобы случайный взрыв не привел к техногенной катастрофе.
7. Приостановление услуг связи или их ограничение.Цель: лишить террористов возможности координировать действия, получать информацию извне или дистанционно подорвать взрывное устройство.
8. Временное отселение людей из зоны операции в безопасные районы с обязательным предоставлением жилья.Государство берет на себя ответственность за безопасность и быт эвакуированных.
9. Введение карантина и санитарных мероприятий.Это мера на случай, если есть угроза применения биологического оружия или эпидемии.

• Ограничение движения транспорта и пешеходов.Стандартная мера для создания оперативного периметра.
• Беспрепятственное проникновение силовиков в жилые помещения, на территории и в здания организаций.Это исключительное право, действующее только в зоне и на время КТО, необходимое для поиска и задержания террористов.
• Досмотр людей и транспортана въезде и выезде из зоны операции. Цель: не дать террористам проникнуть в зону или вывезти что-либо из нее.
• Ограничение или запрет продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых, ядовитых веществ, особый режим для лекарств и алкоголя.Цель: перекрыть террористам возможности пополнения ресурсов.

Закон специально оговаривает, что не обязательно вводить все меры сразу. Руководитель операции может установить только те из них, которые необходимы в конкретной обстановке на конкретном участке.

Но когда же можно запустить весь этот серьезнейший механизм? Закон устанавливает жесткое условие.

Контртеррористическая операция проводится только для пресечения террористического акта, и только в том случае, если его пресечение другими силами или способами невозможно. Это принцип субсидиарности — мера крайняя, когда все другие исчерпаны.

Решение о начале и окончании КТО — это не политическое, а профессиональное решение. Его принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности (то есть директор ФСБ России), либо уполномоченное им должностное лицо. Это подчеркивает оперативный характер решения.

При этом закон предусматривает и систему сдержек. Если операция масштабная, требует больших сил и затрагивает территории с большим числом жителей, руководитель ФСБ обязан уведомить высшее руководство страны: Президента, Председателя Правительства, глав обеих палат парламента и Генерального прокурора. Это обеспечивает политическую осведомленность и гражданский контроль.

Итак, закон ввел режим контртеррористической операции и дал ей мощные полномочия. Но кто берет на себя ответственность за их применение в конкретный момент, на конкретной территории? Кто отдает приказы, от которых зависят жизни заложников, бойцов и мирных жителей?

Ответ дает Статья 13. Руководство контртеррористической операцией осуществляет один человек — ее руководитель. И он несет персональную ответственность за все, что происходит в ходе ее проведения. Он не просто координатор, он — командующий на этом участке фронта.

Какими именно полномочиями он наделен?

1. Он формирует оперативный штаб— мозговой центр операции. Определяет, как тот будет работать, и ставит задачи каждому его члену.
2. Он решает, какие силы и средства нужны.Сколько бойцов спецназа, военных, саперов, техники. Он же может привлечь к работе штаба дополнительных экспертов.
3. Он ставит задачи штабуна подготовку всех расчетов и планов.
4. Он привлекает силы других ведомств.По установленным правилам, согласованным с Минобороны, МВД, МЧС и другими органами, он может “заказывать” необходимые подразделения. Это касается не только силовиков, но и, например, служб спасения, медиков, коммунальщиков для минимизации последствий.
5. Он назначает пресс-секретаря.В условиях информационного вакуума рождаются паника и слухи. Поэтому один из первых шагов — определить, кто будет официально и профессионально работать со СМИ и общественностью.
6. Он очерчивает на карте красную зону.Именно он определяет точные границы территории, где вводится режим КТО, и выбирает из списка те конкретные меры (проверки, ограничения движения и т.д.), которые будут там действовать. И сразу же докладывает об этом своему начальству, принявшему решение о начале операции.
7. Он дает команду «Старт».После всей подготовки именно руководитель КТО принимает окончательное решение и отдает боевое распоряжение или боевой приказ о начале активной фазы операции.
8. Он осуществляет общее руководствовсеми другими аспектами.

А что делает Оперативный штаб? Это его рабочий аппарат. Штаб:

• Собирает и анализирует всю информацию о ситуации.
• Готовит расчеты, предложения и, в итоге, план операции.
• Разрабатывает на основе этого плана все детальные боевые приказы для подразделений.
• Организует взаимодействие между разными силами (спецназом, армией, полицией).
• Предпринимает меры по спасению людей и минимизации ущерба.

Кто непосредственно идет на штурм или обезвреживание террористов?

Непосредственное пресечение теракта — задача органов ФСБ. Но им помогает группировка сил и средств, которую создает по своему решению руководитель КТО. В эту группировку могут входить:

• Подразделения и части Вооруженных Сил.
• Подразделения МВД, Росгвардии, МЧСи других федеральных ведомств.
• Силы региональных властей(например, местной полиции или спасателей).

И здесь закон проводит железное правило: с момента начала КТО и до ее окончания все эти люди, независимо от того, в каком ведомстве они служат, подчиняются одному человеку — руководителю контртеррористической операции. Он получает право единого управления, включая временное переподчинение ему этих подразделений.

Это принцип абсолютного единоначалия. Руководители отдельных отрядов управляют своими людьми, но вмешательство в их действия со стороны кого бы то ни было, кроме руководителя КТО, — запрещено. Неважно, какую должность этот «кто-то» занимает в обычной жизни. В зоне операции — один командующий. Это исключает неразберицу, противоречивые приказы и спасает жизни.

А как же переговоры? Статья 16 разрешает их вести, но только с одной-единственной целью: сохранить жизнь и здоровье людей. Переговоры ведут специально уполномоченные лица. И ключевое условие: политические требования террористов на этих переговорах не обсуждаются и не рассматриваются. Можно говорить об освобождении заложников, доставке воды, медикаментов — но не об изменении конституционного строя или границ.

Когда все заканчивается? Статья 17 дает четкий критерий: КТО считается оконченной, когда террористический акт пресечен и устранена угроза жизни, здоровью и имуществу людей на этой территории. Не раньше. Решение об окончании формально принимает тот, кто санкционировал операцию (например, директор ФСБ), но — по предложению руководителя КТО. Тот, кто командует на месте, лучше всех видит, когда угроза действительно ликвидирована.

Но закон — это не только про силовое подавление. Это и про восстановление справедливости и поддержку. Большое внимание в статьях 18-21, 23 уделено компенсациям и социальной защите.

Закон проводит важное различие:

1. Жертвам теракта государство выплачивает компенсацию за причиненный ущерб. Порядок устанавливает Правительство РФ. Моральный вред должен возмещаться за счет самих террористов.
2. Вред, причиненный при пресечении теракта правомерными действиями(например, повреждение имущества при штурме), возмещается за счет федерального бюджета.
3. Но!Закон делает принципиальную оговорку. Вред, причиненный здоровью или имуществу самого террориста, а также вред от его смерти в результате правомерных действий силовиков, возмещению не подлежит. Государство не платит преступникам за их же преступления.

Мы остановились на том, что государство возмещает вред, причиненный при пресечении теракта. Но что происходит с теми, кто целенаправленно участвует в борьбе с терроризмом — будь то сотрудники спецслужб, военные или привлеченные специалисты? Закон предусматривает для них и их семей конкретные меры социальной защиты, которые можно назвать долгом государства перед защитниками.

Возмещение вреда их жизни, здоровью и имуществу осуществляется в особом порядке, устанавливаемом Правительством РФ. И здесь закон прописывает четкие цифры и гарантии:

1. В случае гибели такого человека:
   • Его семье и иждивенцам выплачивается единовременное пособие в размере 600 000 рублей.
   • За семьей сохраняются все жилищные права: очередь на жилье, льготы по оплате ЖКХ, если они были.
   • Нетрудоспособным членам семьи назначается пенсия по случаю потери кормильца.
2. В случае получения увечья, приведшего к инвалидности:
   • Самому пострадавшему выплачивается 300 000 рублей и назначается пенсия по инвалидности.
3. В случае ранения без установления инвалидности:
   • Выплачивается 100 000 рублей.
4. Если в ходе операции было утрачено или повреждено личное имущество участника (например, автомобиль), его стоимость также возмещается.

Эти нормы показывают, что государство берет на себя ответственность не только за оперативный результат, но и за судьбы людей, которые этот результат обеспечивают.

Теперь перейдем к другой, силовой стороне закона — борьбе с террористическими организациями. Статья 24 посвящена именно этому.

В Российской Федерации полностью запрещены создание и деятельность любых организаций, чьи цели или действия направлены на:

• Пропаганду, оправдание и поддержку терроризма.
• Совершение конкретных террористических и экстремистских преступлений, перечисленных в статьях Уголовного кодекса (террористический акт, захват заложников, организация незаконного вооруженного формирования, посягательство на жизнь государственного деятеля, организация экстремистского сообщества и др.).

Как организация признается террористической?

Только по решению суда. Иск в суд подает Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему прокурор. Основанием является доказательство того, что от имени или в интересах этой организации осуществлялась подготовка или совершение тяжких преступлений. Либо что эти действия совершало лицо, фактически контролировавшее деятельность организации.

Последствия такого решения суда являются суровыми и необратимыми:

1. Организация подлежит ликвидации(а ее деятельность — запрету).
2. Это решение распространяется на все ее структурные подразделения по всей России.
3. Все имущество организации, оставшееся после расчетов с кредиторами, подлежит конфискации и обращению в доход государства. Решение о конфискации выносится судом одновременно с решением о ликвидации.
4. Эти меры применяются не только к российским, но и к иностранным и международным организациям, а также к их филиалам в России.

Важнейший инструмент публичности и предупреждения — это Единый федеральный список террористических организаций. Его ведет федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ФСБ России). Этот список обязательно публикуется в официальных изданиях. Попадание в этот список означает полный запрет любой деятельности организации на территории РФ и то, что любая финансовая или иная поддержка этой организации будет рассматриваться как соучастие в терроризме.

Но закон предусматривает не только наказание, но и поощрение. Статья 25 устанавливает, что лицам, оказывающим содействие в борьбе с терроризмом, из средств федерального бюджета может выплачиваться денежное вознаграждение. Речь идет о помощи в выявлении, предупреждении, раскрытии и расследовании терактов, в задержании виновных. Конкретный размер, основания и порядок выплаты определяет ФСБ России. Это важный стимул для гражданского участия и получения оперативно значимой информации.

Таким образом, Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года, по оценкам экспертов (как отмечал, например, председатель комитета по безопасности Госдумы В.А. Васильев), создал прочные правовые основы для эффективной борьбы. Он стал основой для нового законодательства, адекватного современным вызовам и угрозам.

Однако закон — это рамочный документ. Как его требования воплощаются в жизнь на конкретных объектах? Ярким примером является Постановление Правительства РФ от 6 марта 2015 года № 202.

Этот документ устанавливает обязательные для исполнения требования к антитеррористической защищенности объектов спорта (стадионов, спорткомплексов, ледовых дворцов). Он предписывает:

• Проводить категорирование каждого объекта — то есть оценивать степень его потенциальной уязвимости и опасности.
• Разрабатывать Паспорт безопасности объекта спорта— детальный план его защиты.
• Внедрять комплекс организационных и инженерно-технических мер(пропускные режимы, ограждения, видеонаблюдение, подготовку персонала).

Ключевые принципы этого постановления:

1. Ответственность за безопасность объекта лежит на его собственнике или законном владельце (юридическом или физическом лице).
2. Все мероприятия по защите финансируются за счет средств самого этого собственника или владельца. Государство устанавливает правила, а владелец обеспечивает их выполнение на своем объекте.
3. Требования не распространяются только на объекты, которые уже охраняются войсками Росгвардии по отдельному закону.

Это наглядная иллюстрация того, как работает вся система: Федеральный закон задает стратегию и общие правила. Правительство своими постановлениями детализирует эти правила для конкретных сфер жизни (транспорт, спорт, образование). А конечная ответственность за практическую реализацию, за повседневную безопасность лежит на собственниках и руководителях объектов. Это и есть комплексный, многоуровневый подход, который формирует правовую основу противодействия терроризму в России.