Блок №5. Курс профессиональной переподготовки. 223-ФЗ

Подводя итог рассмотрению блока, посвящённого требованиям к участникам закупки (УЗ), их формулированию и особенностям участия в закупках «коллективных» участников, необходимо выделить ключевые выводы, которые ложатся в основу законной и эффективной закупочной деятельности по Федеральному закону № 223‑ФЗ. Требования к участникам — это один из самых мощных, но одновременно и самых опасных инструментов в руках заказчика. При правильном использовании он позволяет отобрать добросовестных и квалифицированных исполнителей. При неправильном — становится источником многочисленных жалоб в ФАС, судебных споров и административных штрафов.

1. Ключевые изменения 2026 года: ужесточение контроля за требованиями

2025–2026 годы ознаменовались активным формированием единообразной практики контроля за установлением требований к участникам. ФАС России и суды выработали чёткие ориентиры, разграничивающие допустимые и недопустимые требования. Наиболее значимые позиции, закреплённые в обзорах ФАС и судебных актах 2025–2026 годов, касаются следующих аспектов:

• Недопустимость требований, не связанных с предметом закупки.Заказчик не вправе требовать подтверждения опыта, который не имеет прямого отношения к предмету закупки.
• Избыточность требований к кадровым и материальным ресурсам на стадии допуска.Отсутствие у участника собственного оборудования или штата сотрудников не является основанием для отказа в допуске, если он может привлечь их на ином законном основании.
• Закрепление принципа равного применения требований ко всем участникам.Все установленные заказчиком требования должны применяться одинаково ко всем участникам закупки.
• Разграничение между требованиями для допуска и критериями для оценки.Требования, которые допустимы на стадии допуска, и критерии, которые применяются на стадии оценки, имеют различную правовую природу и допустимость.

Одновременно с этим продолжает действовать тенденция на усиление контроля за необоснованным ограничением конкуренции. ФАС России систематически публикует обзоры типовых нарушений, формируя для заказчиков своеобразный «стоп-лист» недопустимых требований.

2. Допустимые требования к участникам закупки: баланс свободы и ограничений

2.1. Свобода заказчика в определении требований

Закон № 223‑ФЗ (ч. 5 ст. 3) предоставляет заказчику значительную свободу в определении требований к участникам. Заказчик самостоятельно определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Более того, как неоднократно подчёркивали суды, заказчик вправе устанавливать порядок оценки, исходя из своих потребностей, целей, значимости и характера закупки, условий безопасности, которым могут не соответствовать все субъекты хозяйственной деятельности. При этом правомерная конкуренция состоит в соперничестве и в формировании любым лицом лучшего предложения по исполнению заказа, поэтому установленный заказчиком порядок оценки не может расцениваться как ограничение прав одних и предоставление преимуществ другим субъектам.

Верховный Суд РФ в определении от 29.12.2025 № 305‑ЭС25‑9790 по делу № А40‑212452/2024 подтвердил, что Закон № 223‑ФЗ не обязывает заказчиков допускать к участию в закупке всех хозяйствующих субъектов, имеющих намерение получить прибыль в результате заключения договора. Заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки. Уменьшение числа участников в результате предъявления к ним требований само по себе не нарушает принцип равноправия, если такие требования предоставляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции.

2.2. Позиция ФАС России: что допустимо, а что нет

ФАС России последовательно придерживается позиции, что требования к участникам закупки должны быть обоснованными, измеряемыми и не создавать необоснованных преимуществ отдельным участникам.

Недопустимые требования (по обзорам ФАС и судебной практике):

1. Требование о наличии опыта поставки товара для допуска к участию.Это одно из самых частых нарушений. ФАС России пришла к выводу, что требование о подтверждении опыта поставки по предмету закупки избыточно, поскольку отсутствие или недостаточность такого опыта не является подтверждением невозможности надлежащего исполнения обязательств по договору. Как неоднократно отмечалось в решениях судов, наличие у участников закупки опыта выполнения договоров, кадровых ресурсов, материально-технических ресурсов не может являться критерием допуска к участию в закупке, так как соответствие указанным требованиям не является подтверждением надлежащего выполнения работ.
2. Требование о наличии определённых материальных ресурсов, оборудования в собственности и числа сотрудников в штате на момент подачи заявки.ФАС России подчёркивает, что подобными действиями заказчик может существенно ограничить число участников закупки, так как отсутствие какого-либо оборудования в собственности или небольшой штат сотрудников не свидетельствует о невозможности исполнить контракт. Производственные мощности могут быть привлечены исполнителем на праве аренды, а трудовые ресурсы не обязательно должны находиться в штате компании.
3. Установление закрытого произвольного списка банков, в которых возможно получение банковской гарантии.Произвольное определение списка банков, при котором вне списка могут остаться даже наиболее крупные банки, признаётся экономически необоснованным и неправомерным, так как такое требование необоснованно ограничивает права участников закупки. Заказчик вправе установить определённые требования к банкам, но не указывать их конкретные наименования.
4. Установление в документации права заказчика запрашивать на своё усмотрение дополнительную информацию и документы, не представленные в составе заявки.Такие запросы информации несут коррупционные риски, так как могут осуществляться не в равной степени в отношении всех участников закупки, а также привести к необоснованным отклонениям участников закупок.
5. Установление ограничений на привлечение субподрядчиков.В редких случаях заказчик вправе требовать самостоятельного исполнения договора. Как правило, установление такого запрета является прямым вмешательством в деятельность участника и ограничивает конкуренцию.
6. Предъявление требований, не указанных в документации.Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации.

Допустимые требования (по разъяснениям ФАС и судов):

1. Требование об опыте на стадии оценки заявок (а не допуска).ФАС России разъяснила, что заказчик был вправе при проведении конкурсных процедур использовать опыт исполнения аналогичных контрактов или договоров для оценки квалификации участника закупок на стадии оценки заявок. Ключевое различие: на стадии допуска такое требование избыточно, на стадии оценки — допустимо.
2. Требование документов об оплате договора для оценки опыта.Суды трёх инстанций (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26.08.2025 № Ф03‑2633/2025 по делу № А73‑22643/2024) признали правомерным требование заказчика о предоставлении документов об оплате для подтверждения опыта. Требование установили из соображений должной осмотрительности при выборе контрагента, применяли его одинаково ко всем участникам, а документы об оплате подтверждают бесспорное принятие исполненных обязательств.
3. Показатель «наличие фактов неисполнения, ненадлежащего исполнения обязательств» в нестоимостном критерии оценки.Суд разъяснил, что заказчики по 223‑ФЗ вправе предусматривать в нестоимостном критерии оценки такой показатель, применение которого уменьшает итоговую сумму баллов участника (при наличии фактов неисполнения, ненадлежащего исполнения обязательств), что позволяет выявить недобросовестных исполнителей на стадии рассмотрения заявок. При выявлении указанных событий сумма баллов, присвоенная заявке участника, может быть уменьшена не более чем на 7 баллов из 100, что в полной мере оправдывает такое установление.

2.3. Использование требований, аналогичных требованиям 44‑ФЗ

Заказчики часто обращаются к опыту 44‑ФЗ, где требования к участникам детально регламентированы статьёй 31 и Постановлением Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571.

ФАС России разъяснила: если требования об опыте предусмотрены законом, заказчик вправе установить их по аналогии с Постановлением Правительства РФ № 2571. Что включает такое требование? Опыт участника закупки за 5 лет до дня окончания срока подачи заявок на участие в закупке с учётом правопреемства. Однако при этом заказчик должен учитывать, что отсутствие у участника закупки опыта успешного выполнения работ (оказания услуг) не подтверждает тот факт, что он не сможет исполнить обязательства по договору. Без должного обоснования требование о таком опыте в документации может ограничить число участников закупки.

Таким образом, слепое копирование требований 44‑ФЗ в закупки по 223‑ФЗ допустимо, но с обязательным учётом специфики предмета закупки и обоснованием каждого требования.

3. Формулирование требований к участникам закупки: конкретность и антимонопольное законодательство

3.1. Конкретность требований: измеряемость и обоснованность

Одним из ключевых принципов установления требований к участникам является измеримость (или конкретность). Согласно разъяснениям, предъявлять следует только измеряемые требования — то есть требования, которые в равной степени понятны для любого потенциального участника и могут быть объективно проверены. Заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке при условии, что такие требования не влекут за собой необоснованного ограничения количества участников закупки.

Требования, предъявляемые к участникам закупки, применяются в равной степени ко всем ним. Этот же принцип следует из ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135‑ФЗ «О защите конкуренции», запрещающей совершение заказчиком при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений действий, ограничивающих конкуренцию. При этом перечень действий, ограничивающих конкуренцию, приведённый в ч. 1 ст. 17 Закона № 135‑ФЗ, не является исчерпывающим.

Что следует делать при формулировании требований:

1. Формулировать требования максимально конкретно.Вместо «наличие опыта работы» указать «наличие не менее 3 исполненных договоров на поставку оборудования аналогичного класса за последние 2 года».
2. Обосновывать каждое требование.В документации или в пояснительной записке к ней кратко объяснить, почему данное требование необходимо.
3. Предусматривать альтернативные способы подтверждения.Если участник не может подтвердить требование одним способом, он может подтвердить другим.
4. Проверять, что требованию могут соответствовать не менее двух участников.Если объективно требование может выполнить только один поставщик, оно, скорее всего, является дискриминационным.
5. Обеспечивать равное применение требований.Все требования должны применяться одинаково ко всем участникам без исключений.

Чего следует избегать:

1. Не устанавливать требования, не связанные с предметом закупки.
2. Не требовать документы, которые невозможно представить на этапе подачи заявки.
3. Не использовать неизмеряемые формулировки («высокое качество», «современное оборудование», «положительная репутация») без критериев оценки.
4. Не устанавливать заведомо неисполнимые требования.
5. Не требовать избыточной детализации, не предусмотренной Положением о закупке.
6. Участие в закупках «коллективных» участников: особенности и практика

4.1. Понятие коллективного участника

Коллективный участник — это объединение нескольких юридических лиц и/или индивидуальных предпринимателей, выступающих в закупке как единый участник на основании соглашения о совместном участии (консорциум, объединение, партнёрство). Закон № 223‑ФЗ прямо разрешает подавать «коллективную заявку» — согласно ч. 5 ст. 3, участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки.

Ключевая особенность коллективного участника — солидарная ответственность членов объединения по договору, заключённому по результатам закупки. Это означает, что заказчик вправе требовать исполнения обязательств от любого из членов объединения.

4.2. Требования к коллективному участнику

Если участником закупки выступает группа лиц (коллективный участник), то требования из документации предъявляются ко всей группе в совокупности, а не к отдельному её члену. Этот вывод основан на правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в п. 14 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона № 223‑ФЗ (утв. Президиумом ВС РФ 16.05.2018).

Распределение требований между членами коллективного участника. Требования могут распределяться между членами коллективного участника, если это предусмотрено документацией и соглашением о совместном участии. Если у каждого из членов объединения есть своя компетенция, и в совокупности они закрывают все требования заказчика, такая коллективная заявка должна быть допущена.

Лицензирование при коллективном участии. Судебная практика подтверждает, что достаточной является лицензия у одного из членов коллективного участника, если этот член будет непосредственно выполнять лицензируемый вид деятельности. Например, Московское УФАС признало действия закупочной комиссии заказчика незаконными при отклонении коллективной заявки, несмотря на совокупное соответствие требованиям.

Соглашение о коллективном участии. Для участия в закупке в качестве коллективного участника необходимо соглашение о совместном участии, которое должно содержать: перечень всех членов коллективного участника; распределение обязанностей между членами (кто за что отвечает); указание на солидарную ответственность всех членов по договору; порядок взаимодействия членов объединения при исполнении договора. При отсутствии соглашения или его недостаточном оформлении заказчик вправе отклонить заявку.

4.3. Оценка заявок коллективного участника

При оценке заявки коллективного участника необходимо оценивать совокупные показатели всех членов объединения, а не только показатели «лидера» или одного участника.

Ключевая позиция Верховного Суда РФ. В определении от 22.02.2022 № 307‑ЭС21‑29019 Верховный Суд РФ разъяснил, что члены коллективного участника несут солидарную ответственность по договору, а значит, для оценки опыта надо суммировать показатели деятельности всех лиц такого участника. Суд указал, что избирательная оценка показателей нарушает баланс частных и публичных интересов и ограничивает возможность победы в закупке коллективных участников.

Практика УФАС. Свердловское УФАС в решении от 18.03.2025 по жалобе № 066/01/18.1‑583/2025 признало обоснованной жалобу участника, у которого заказчик принял в расчёт только квалификацию лидера объединения, проигнорировав документы от всех членов группы. Антимонопольный орган напомнил: если в закупке участвует группа лиц, то требования из закупочной документации распространяются на всю группу, а не на одного из её участников. Соответственно, при оценке квалификации необходимо учитывать совокупный опыт всех участников, а не только одного.

Алгоритм оценки заявки коллективного участника:

1. Шаг 1. Проверка комплектности.Наличие соглашения о коллективном участии, полного состава участников.
2. Шаг 2. Проверка соответствия требованиям.Каждое требование проверяется в совокупности: если у одного члена группы есть лицензия, у другого — опыт, у третьего — кадры, и в сумме они покрывают все требования — заявка соответствует.
3. Шаг 3. Оценка по нестоимостным критериям.Показатели всех членов группы суммируются (если иной порядок не установлен в документации).
4. Шаг 4. Солидарная ответственность.В проекте договора с коллективным участником должны быть положения, устанавливающие солидарные обязанности и ответственность между членами объединения.

4.4. Ограничения при участии коллективных участников

Заказчик вправе установить в документации особенности оценки коллективных участников, однако такие ограничения не должны создавать необоснованных препятствий. Избирательная оценка показателей (когда у коллективного участника берут только максимальное значение, а не суммируют) признаётся нарушением.

5. Практические рекомендации для заказчика

На основании изученного материала можно сформулировать следующие практические рекомендации:

1. Чётко разграничивайте требования для допуска и критерии для оценки.Требования, которые избыточны на стадии допуска (например, опыт), допустимы на стадии оценки. Это ключевое различие, которое поможет избежать нарушений.
2. Не требуйте подтверждения опыта для допуска к участию в закупке.Как неоднократно отмечала ФАС России, наличие у участников закупки опыта выполнения договоров, кадровых ресурсов, материально-технических ресурсов не может являться критерием допуска к участию в закупке.
3. Используйте опыт в качестве критерия оценки, а не допуска.Заказчик вправе при проведении конкурсных процедур использовать опыт исполнения аналогичных контрактов или договоров для оценки квалификации участника закупок на стадии оценки заявок.
4. Обеспечивайте равное применение требований.Требования, предъявляемые к участникам закупки, применяются в равной степени ко всем ним.
5. Избегайте дискриминационных и неизмеряемых требований.Все требования должны быть измеряемыми, обоснованными и не создавать необоснованных преимуществ отдельным участникам.
6. При участии коллективных участников суммируйте их показатели.Если участником выступает группа лиц, требования документации предъявляются ко всей группе в совокупности, а не к отдельному её представителю. При оценке опыта необходимо суммировать показатели деятельности всех членов объединения.
7. Оформляйте соглашение о коллективном участии.Требуйте от коллективных участников предоставления соглашения, содержащего распределение обязанностей и указание на солидарную ответственность.
8. Используйте показатель негативного опыта в оценке.Заказчики по 223‑ФЗ вправе предусматривать в нестоимостном критерии оценки показатель «наличие фактов неисполнения, ненадлежащего исполнения обязательств» с уменьшением суммы баллов не более чем на 7 баллов из 100.
9. Включайте все требования в документацию.Не допускается предъявлять к участникам закупки требования, не указанные в документации, и осуществлять оценку заявок по критериям и в порядке, которые не указаны в документации.

Таким образом, темы 32.1–32.3 закладывают фундамент для законного и эффективного установления требований к участникам закупок по 223‑ФЗ. Грамотное формулирование требований, учёт позиции ФАС России и судов, а также правильная оценка коллективных участников позволяют заказчику минимизировать риски, обеспечить добросовестную конкуренцию и выбрать наиболее квалифицированного исполнителя.